Authored by Jeremy Portnoy via RealClearInvestigations,
미국의 대도시들이 전례 없는 속도로 지출을 늘리고 있습니다.
RealClearInvestigations(RCI)가 인구 50만 명 이상의 도시들을 대상으로 분석한 결과, 지난 10번의 예산 편성 기간 동안 물가 상승분을 반영한 1인당 지출액이 누적 18% 증가한 것으로 나타났습니다. 이와 비견될 만한 지출 급증 사례는 1960년대 '위대한 사회(Great Society)' 프로그램이나 1930년대 프랭클린 D. 루즈벨트의 '뉴딜(New Deal)' 정책 당시뿐이었습니다.
그러나 과거와 달리 오늘날의 도시들은 막대한 지출을 감당할 만한 세입 기반을 갖추지 못하고 있습니다. 코로나19 팬데믹 당시 최고조에 달했던 주(州) 및 연방 정부의 지원금은 감소했고, 지방세 인상 속도는 지출 증가세를 따라가지 못하고 있습니다. 눈덩이처럼 불어나는 구조적 재정 적자를 해결하려면 결국 대규모 증세나 도시 서비스 축소가 불가피할 것이며, 이는 미래 세대에 부담을 안겨줄 것입니다.
만약 도시들이 주민의 삶의 질을 개선하는 데 괄목할 만한 성과를 거두고 있다면 이러한 비용 지출에 대한 정당성을 설명하기가 더 쉬웠을 것입니다. 그러나 인구조사국(Census Bureau) 데이터에 따르면, 지출이 급증하는 동안 주요 도시들의 삶의 질 핵심 지표들은 대체로 정체 상태에 머물러 있었습니다.
RCI가 인구조사국, FBI, 주택도시개발부(HUD) 및 확정된 지방 예산 자료를 토대로 분석한 38개 도시 모두 지난 10년간 물가 상승률을 상회하는 속도로 지출을 늘렸습니다. 하지만 지출을 가장 많이 늘린 도시들이라고 해서 노숙자 문제 해결, 강력 범죄율 감소, 소득 불평등 해소, 임대료 부담 완화 등에서 가시적인 성과를 거둘 확률이 더 높거나 낮지는 않았습니다. 이는 민주당 시장이 이끄는 33개 도시와 공화당 시장이 이끄는 5개 도시 모두에서 마찬가지였습니다.
캘리포니아주 산호세(San Jose)의 경우, 경찰 예산을 두 배로 늘렸음에도 불구하고 2017년에서 2024년 사이 강력 범죄율이 50% 증가했습니다. 현재 이 도시는 다른 분야의 급격한 예산 증가분을 충당하기 위해 경찰 예산을 삭감하고 새로운 세금을 신설하는 방안을 추진하고 있습니다. 시애틀시는 막대한 투자에도 불구하고 노숙자 비율이 시 역사상 최악의 수준에 이르자, 노숙자 문제 담당 기관을 폐쇄하는 방안을 검토하고 있습니다.
정책 컨설팅 회사인 비컨 이코노믹스의 설립자 크리스토퍼 손버그는 막대한 지출이 큰 성과를 내지 못하는 것에 놀라지 않았다고 말했습니다. 그는 도시들이 주민들의 경제적 상황을 실질적으로 개선하기 위한 재정적, 정책적 전문성, 그리고 규제 감독 능력을 갖추지 못하는 경우가 많다고 지적했습니다.
손버그는 캘리포니아 대학교 리버사이드 경제 예측 및 개발 센터 소장을 역임하기도 했는데, 그는 "일부 도시들은 '경제 전반에 돈을 쏟아붓기만 하면 성공할 수 있다'고 생각하는 경향이 있다"며, "그 지출이 실제로 어떤 성과를 냈는지에 대해서는 언급하지 않고, 그저 돈을 얼마나 썼는지 자랑하는 것만으로도 충분하다고 여기는 것 같다"고 비판했습니다.
세수 격차
2016년, 대도시들은 물가 상승분을 반영한 기준으로 주민 1인당 6,727달러의 세입(지방·주·연방 재원 합산)을 거둬들였습니다. 반면 지출은 그보다 14% 많은 1인당 7,685달러에 달했습니다.
2025년에는 세입이 1인당 7,063달러로 증가했으나, 지출은 8,827달러로 급증했습니다. 이 25%라는 격차는 적어도 1940년 이후 기록된 가장 큰 차이입니다.
이러한 격차는 세입 부족 때문이 아니었습니다. 작년 대도시들은 역대 최대 규모의 판매세와 재산세를 거둬들였습니다. 오히려 적자의 주된 원인은 비대해진 관료 조직, 인건비 상승, 초과 근무 수당, 그리고 연금 부채였습니다.
2017년부터 2026년 사이 대도시의 공공 인력은 인구 증가 속도보다 더 빠르게 늘어났습니다. 인구가 감소했음에도 신규 공무원 일자리를 늘린 도시가 최소 12곳에 달했습니다(일부 도시는 직원 수를 공개하지 않음). 극단적인 사례로, 멤피스(Memphis)는 인구가 4만 명 이상 줄어들었음에도 공공 부문 일자리를 1,000개 이상 늘렸습니다.
신규 채용 인력 중 상당수는 사무직에 종사합니다. 인구조사국(Census Bureau) 데이터에 따르면, 대도시들은 2016년부터 2023년 사이(물가 상승분 반영) 시장실, 인사부, 회계 부서, 용도 구역(zoning) 관리 부서 등의 행정 비용을 55% 늘렸습니다.
그러나 경찰이나 교정국 같은 핵심 도시 기관의 인력은 대체로 감소하는 추세입니다. 이로 인해 도시들은 제한된 인력으로 지역사회의 안전을 유지하기 위해 막대한 초과 근무 수당을 지출해야 하는 상황에 처해 있습니다.
중요한 점은 RCI(RealClearInvestigations)의 분석 결과, 도시의 재산세 징수액 증가와 전체 지출 증가 사이에 통계적으로 약한 상관관계만 확인되었다는 사실입니다. 주민 1인당 지출을 각각 88%와 75% 늘린 피닉스(Phoenix)나 보스턴(Boston) 같은 도시들이 반드시 지출을 감당할 만큼 재산세 수입이 늘어난 곳은 아니었습니다.
이는 많은 도시가 비용 조달 방안을 마련하기도 전에 정책부터 시행하는, 이른바 "일단 추진하면 예산은 어떻게든 마련될 것"이라는 식의 사고방식을 가지고 있음을 시사합니다. 기존 연구들에 따르면, 임대료 부담 완화를 주장하는 단체나 노동조합 등 외부의 압력은 도시가 실제로 감당할 수 있는 지출 능력과는 별개로 예산 편성에 영향을 미쳐 왔습니다. 과거에는 도시의 세입이 통상적으로 세출보다 많았기 때문에 이러한 점이 문제가 되지 않았습니다. 하지만 코로나19 팬데믹 이후 상황은 달라졌습니다. 한시적으로 지원되던 연방 보조금이 중단되었음에도 불구하고, 도시들이 줄어든 재원을 상쇄하기 위한 지출 삭감 조치를 취하지 않았기 때문입니다.
손버그(Thornberg)는 "문제는 정부가 일단 지출을 시작하면 이를 멈추기가 어렵다는 점입니다"라고 말했습니다. "마치 흥청망청 즐기며 보낸 1년 반의 시간 뒤에 예전에 입던 바지가 더 이상 맞지 않게 되는 것과 비슷합니다. 많은 도시의 예산이 비대해져 버렸고, 이제는 그 예산을 합리적으로 예상 가능한 세입 수준에 맞춰 다시 조정하느라 어려움을 겪고 있는 것입니다."
지출은 늘었지만 노숙자 문제는 심화
RCI는 이러한 예산 집행의 실태를 보여주기 위해 몇몇 주요 도시가 관련 현안에 어떻게 대응해 왔는지 살펴보았습니다.
미국 대도시의 노숙자 수는 2017년에서 2024년 사이 평균 34% 급증했는데, 이는 부분적으로 팬데믹 기간 동안의 주거비 상승과 일자리 상실에 기인합니다. RCI의 분석 결과, 공공 복지 지출 증가와 노숙자 감소 사이에는 통계적으로 유의미한 상관관계가 없는 것으로 나타났습니다.
로스앤젤레스는 노숙자 문제 해결을 위해 막대한 예산을 투입하고도 성과를 거두지 못한 대표적인 사례로 꼽히지만, 이런 상황은 로스앤젤레스만의 문제가 아닙니다. 시애틀과 인근 킹 카운티(King County) 또한 '지역 노숙자 관리국(Regional Homelessness Authority)'에 막대한 자금을 쏟아부으며 가장 많은 예산을 지출한 지역 중 하나였습니다. 이 기구는 '거리 노숙(unsheltered homelessness) 발생률을 획기적으로 낮추겠다'는 목표로 2019년 당시 제니 더칸(Jenny Durkan) 시장에 의해 설립되었습니다. 워싱턴주 역시 그 이후 주택 건설 예산을 6배나 증액했습니다. 그러나 시애틀의 노숙자 수는 다른 어떤 대도시보다(단 한 곳 제외) 빠른 속도로 증가했으며, 임대료 상승률 또한 전국 최고 수준을 기록했습니다.
무엇이 잘못되었는지 파악하기는 어렵지 않습니다. 지난 4월 발표된 주(州) 감사 결과에 따르면, 노숙자 관리국은 연간 예산 2억 달러를 4,500만 달러나 초과 지출했으며, 자금 중 일부는 사용처가 불분명하거나 시 당국의 승인 없이 행정 비용으로 지출된 것으로 드러났습니다. 또한 이 기구는 개별 계약자에게 연간 50만 달러에 가까운 보수를 지급하고 있는데, 이는 급여를 받는 공무원의 보수로는 합리적이라고 보기 어려운 금액입니다.
노숙 및 소외 계층으로서의 '실제 경험(lived experience)'을 갖춘 지도자를 찾겠다는 명목으로, 이 기구는 2023년 상습 성범죄 전과자를 이사회에 영입했습니다. 과거 해당 남성에게 성추행을 당했다고 주장하는 다른 이사가 이에 반대하자, 공동 의장인 샤니 콜스턴(Shanéé Colston)은 고함을 치며 이를 묵살했습니다. 시애틀 타임스(Seattle Times) 보도에 따르면, 콜스턴은 "그 사람이 성범죄자든 아니든 상관없다"며 "이곳은 포용적인 공간이며 우리는 모두를 공정하게 대우한다"고 말했습니다.
콜스턴은 이후 교체되었습니다. 시애틀 시장 케이티 윌슨(Katie Wilson)은 노숙자 문제 해결에 실패한 해당 기구를 폐쇄하는 것에 반대하지 않는다는 입장을 공개적으로 밝힌 바 있습니다.
노숙자 문제 해결에 막대한 예산을 투입해 온 또 다른 도시인 포틀랜드 역시 급증하는 노숙자 비율을 낮추지 못하고 있습니다. 2020년에는 '주거 지원 서비스세(Supportive Housing Services tax)'가 신설되어 시(市)가 설립한 비영리 단체인 '선스톤 웨이(Sunstone Way)'의 자금을 지원했으나, 이 단체는 지난 3월 문을 닫았습니다.
선스톤 웨이의 전 재무 책임자는 최근 내부 고발을 통해, 해당 단체가 겪고 있던 "심각한 자금난"을 카운티 공무원들에게 알리려 했다는 이유로 이사회 회의 참석을 저지당했다고 주장했습니다. 그녀는 식료품 공급업체에 21만 달러가 과다 지급된 사실을 지적했을 때, 선스톤 웨이의 최고경영자(CEO)가 해당 업체와 "개인적인 합의"를 마쳤으니 이를 문제 삼지 말고 넘어가라고 지시했다고 밝혔습니다.
지역 감사관 제니퍼 맥거크(Jennifer McGuirk)는 2022년 포틀랜드 노숙자 지원국에 선스톤 웨이가 중복된 직원의 급여까지 정부에 청구한 사례를 들어 지출 내역을 더 면밀히 감시해야 한다고 경고했으나, 자신의 의견이 묵살되었다고 주장했습니다.
RCI가 조사한 38개 도시 중 13곳에서 노숙자 수가 감소했는데, 이러한 성과는 단순히 예산을 많이 지출한 것보다는 정책적 접근 방식에 기인한 것이었습니다. 디트로이트는 첨단 데이터 모델링 시스템을 도입해 여러 비영리 단체 간에 정보를 공유함으로써 업무 중복을 피하고, 대부분의 도시가 시행하는 연 1회 단순 집계 방식 대신 실시간 노숙자 명단을 구축했습니다. 그 결과 2017년부터 2024년 사이 노숙자 수가 17% 감소했습니다. 밀워키는 퇴거 위기에 처한 저소득층 세입자에게 무료 법률 지원을 제공했으며, 현재 거리에서 생활하는 노숙자가 한 명도 없다고 밝히고 있습니다.
손버그(Thornberg)는 "노숙자 문제 해결에 성공한 도시들을 보면, 단순히 예산을 지출했다는 사실보다 '어떻게' 예산을 썼는지가 중요하다는 점을 알 수 있다"고 말했습니다.
많은 대도시가 불평등 해소를 목표로 예산을 편성한다고 명시하고 있지만, 부의 분배 균등도를 나타내는 지표인 지니 계수(Gini index)는 2017년부터 2024년까지 거의 변동이 없었습니다. 건강보험 가입률 또한 마찬가지였습니다. 빈곤율은 평균 1% 개선되는 데 그쳤습니다. 전체 예산 증가 속도가 빨랐던 도시라고 해서 앞서 언급한 세 가지 지표에서 더 뚜렷한 개선을 보인 것은 아니었습니다.
2017년 이후 예산 증가 폭이 가장 작았던 10개 도시 모두에서 빈곤율이 하락하거나 변동이 없었습니다. 미니애폴리스와 롱비치를 포함한 이들 10개 도시의 현재 평균 빈곤율은 13.8%로, 이는 대다수 유사 도시들보다 낮은 수준입니다.
경찰 예산은 늘었지만 범죄율은 소폭 감소
2017년부터 2024년 사이 대도시의 강력범죄율은 소폭 개선되어, 인구 10만 명당 강력범죄 발생 건수가 평균 50건 감소했습니다. 경찰 예산은 물가 상승률보다 약간 더 빠른 속도로 증가했습니다.
하지만 지출 규모와 강력범죄율 사이에는 통계적으로 유의미한 상관관계가 없었습니다. 경찰 예산을 늘린 도시나 줄인 도시 모두에서 범죄율이 상승할 가능성은 비슷하게 나타났습니다.
경찰 예산을 마련하기 위해 다른 도시 행정 서비스가 희생되고 있다는 점을 고려할 때, 범죄율의 이러한 미미한 개선은 특히 우려스러운 대목입니다. 2022년, 미국 대도시의 40%는 공공 안전에 대한 수요가 너무 높아 예산 균형을 맞추기 어렵다고 밝혔습니다. 전미도시연맹(National League of Cities)에 따르면, 2024년과 2025년 모두 전체 시 예산에서 경찰 예산이 차지하는 비중이 증가함에 따라 이러한 재정적 부담은 더욱 가중되었습니다.
지출이 늘어난다고 해서 반드시 경찰관 수가 증가하는 것은 아닙니다. 형사사법위원회(Council on Criminal Justice)에 따르면, 예산 증액에도 불구하고 2013년부터 2023년 사이 경찰 인력은 약 7% 감소했습니다.
경찰 조직이 신규 인력 채용에 큰 어려움을 겪고 있다는 점을 감안하면 이는 놀라운 일이 아닙니다. 2014년부터 조지아 주립대에서 강의해 온 형사사법위원회의 선임 연구원 태디어스 존슨(Thaddeus Johnson)은 대학생들이 공직을 불과 몇 년 전만큼 '매력적인' 직업으로 여기지 않는다고 말했습니다. "예전에는 수업 시간마다 '경찰이 되고 싶은 사람?'이라고 물으면 강의실 학생의 4분의 1에서 절반 정도가 손을 들곤 했습니다. 하지만 팬데믹 이후로는 수업 시간에 손을 드는 학생이 아무도 없습니다. 과장하는 게 아닙니다. 형사사법 전공 학생들 사이에서 경찰 업무에 대한 관심이 아예 사라졌습니다."
지출과 강력범죄율이 모두 증가한 피닉스(Phoenix)의 경우, 경찰 조직 내에 650명의 결원이 발생한 상태입니다. 어렵게 인력을 채용하더라도 그들이 계속 남아 있는 것은 아닙니다. 2023년부터 2025년 사이에 채용된 신입 경찰관 중 30%가 이미 조직을 떠났습니다. 해당 도시는 경찰 예산의 3분의 1을 이미 현직에 있는 경찰관들의 미래 연금 재원으로 지출하고 있기 때문에(현재 은퇴자에게 지급되는 연금은 과거에 책정된 예산으로 충당됨), 인력 유지율을 높이기 위해 급여를 인상할 여력이 없습니다. 애리조나주의 연금 투자 자산은 2000년대 초반 닷컴 버블 붕괴 당시 가치가 대부분 하락했으며, 그 여파가 여전히 지속되고 있습니다.
산호세(San Jose)의 상황도 비슷합니다. 2017년에는 신임 경찰관 후보생 중 6%만이 정식 경찰관이 되기 전에 그만두었으나, 현재는 그 비율이 40%에 달합니다. 인력 부족으로 인해 경찰관들은 장시간 초과 근무를 해야 하며, 이는 인건비 상승으로 이어지고 있습니다.
올해 4월 발표된 산호세 시의 감사 결과에 따르면, 2025년 경찰관 전체 근무 시간의 4분의 1이 초과 근무였던 것으로 나타났는데, 이는 2015년 대비 두 배나 높은 수치입니다. 초과 근무 시간 중 상당 부분은 상급자의 사전 승인 없이 경찰관들이 자발적으로 수행한 보고서 작성 업무에 할애되었습니다.
존슨(Johnson)은 인력 부족이 강력 범죄 증가의 변명이 될 수는 없다고 말했습니다. 그는 "거리에 경찰관 100만 명이 배치된다 해도 범죄는 여전히 발생할 것"이라며, "중요한 것은 경찰관을 어떻게 활용하느냐 하는 점입니다. 감독관 대 경찰관의 비율은 어떠한지, 경찰관이 어떤 훈련을 받는지, 그리고 어떤 기술을 활용할 수 있는지가 관건입니다"라고 설명했습니다.
산호세는 2016년부터 2023년 사이 주민 1인당 경찰 예산을 물가 상승분을 제외하고도 66% 인상했는데, 이는 인구 50만 명 이상의 도시 중 가장 높은 인상 폭이었습니다. 그러나 같은 기간(2017~2024년) 인구 10만 명당 강력 범죄 발생률은 50% 증가했으며, 이 또한 다른 대도시들과 비교해 월등히 높은 수치였습니다.
2025년에는 범죄율이 상당히 개선되었으나, 여전히 팬데믹 이전 수준을 크게 웃돌았습니다. 산호세의 범죄율이 다른 유사 도시들에 비해 반드시 더 높은 것은 아니지만, 예산 증액에도 불구하고 범죄율이 급격히 상승했다는 사실은 예산 투입을 통해 삶의 질을 개선하려는 도시들이 직면한 어려움을 잘 보여줍니다.
물론 경찰 예산 증액 후 강력 범죄율이 개선된 댈러스(Dallas)나 샌프란시스코(San Francisco)와 같은 성공 사례들도 존재합니다. 보스턴과 같은 다른 도시들의 경우, 경찰 예산이 물가 상승률을 따라가지 못했음에도 불구하고 범죄율이 개선되는 모습을 보였습니다.
존슨은 효율적인 예산 집행의 사례로 샌안토니오를 꼽았습니다. 그는 샌안토니오가 범죄 발생 가능성이 높은 특정 장소와 시간대에 순찰 인력을 전략적으로 배치함으로써, 막대한 비용을 들이지 않고도 치안을 개선했다고 설명했습니다. 샌안토니오의 주민 1인당 경찰 예산 지출액은 다른 대도시들에 비해 현저히 낮은 수준이지만, 2017년부터 2024년 사이 강력 범죄율은 16%나 감소했습니다.
예산 문제를 미래로 미루기
도시들은 결국 예산 균형을 맞춰야 하지만, 이를 위해 세금을 인상하는 데는 어려움을 겪을 수 있습니다. 비영리 단체인 '택스 파운데이션(Tax Foundation)'의 부회장 캐서린 로그헤드(Katherine Loughead)는 최근의 세금 인상 추세가 이미 유권자들 사이에 "광범위한 불만"을 야기하고 있다고 지적했습니다.
거의 모든 주요 도시에는 세출과 세입을 일치시켜야 한다는 규정이 있지만, 이 규정은 인프라나 건물, 차량 등 시 소유 자산에 대한 자본 지출에는 적용되지 않습니다. 또한 많은 도시가 서류상으로는 세입을 과대평가하고 지출을 과소평가하여 적자가 발생하도록 방치하기도 합니다.
이들은 채권 발행, 예비비 사용, 시유지 매각, 그리고 공무원의 미래 연금 및 의료비 지원 의무를 외면하는 방식으로 그 격차를 메웁니다.
뉴욕시의 조란 맘다니(Zohran Mamdani) 시장이 대대적으로 홍보한 2027년 '균형' 예산안이 실제로는 전혀 균형 잡힌 예산이 아닌 것도 바로 이런 이유 때문입니다. 부유세나 재산세 인상을 통해 도시 서비스 축소를 피할 수 없었던 맘다니 시장은 연금 부채를 미래의 시장이 해결해야 할 몫으로 떠넘김으로써 지출 삭감이라는 상황을 모면했습니다. '트루스 인 어카운팅(Truth in Accounting)'에 따르면, 미국 75대 도시 중 54곳이 2025년 예산에서 연금이나 은퇴자 의료비 문제와 관련해 이와 똑같은 방식을 취했습니다.
시카고는 이미 이러한 접근 방식의 여파를 겪고 있습니다. 수년간 연금 재원을 충분히 확보하지 못한 탓에, 현재 시카고의 연금 부채 규모는 웬만한 주(州) 정부의 부채보다 커졌습니다. 2025년 예산의 15% 이상이 납세자를 위한 지원이 아닌, 이 부채 문제를 해결하는 데 사용되었습니다.
올여름 전국 각 도시에서 열릴 예산 청문회는 구조적 불균형 문제가 최고조에 달했음을 보여주는 계기가 될 것으로 보입니다. 과거의 관행이 계속된다면, 대부분의 도시 지도자들은 서비스 삭감이나 세금 인상 대신 또다시 문제를 미래로 미룰 '묘수'를 찾아낼 것입니다.