실패한 전쟁은 드론의 비행이 멈춘다고 해서 끝나는 것이 아닙니다. 그것은 새로운 위험을 초래합니다. 바로 패배를 인정하지 않는 정부, 그리고 해외에서의 실패를 만회하기 위해 다른 곳에서 강력한 승리를 추구하는 대통령의 존재입니다.
이란과의 전쟁은 군사력의 한계, 대통령의 권한 남용이 초래하는 위험, 그리고 헌법상 권력 분립 원칙이 지닌 변치 않는 지혜를 보여주는 사례입니다. 이 전쟁은 의회의 승인 없이 시작되었고, 위헌이자 불법이었으며, 전략적으로도 일관성이 결여되었을 뿐만 아니라—전쟁을 평가하는 잣대로 볼 때—지정학적 실패로 귀결되었습니다.
미국 국민은 무력 사용을 통해 명확한 목표를 달성할 수 있다는 말을 들었습니다. 이란이 굴복할 것이며, 미국의 안보가 강화되고, 해당 지역이 더욱 안정될 것이라는 주장이었습니다.
그러나 실제로는 막대한 자원과 귀중한 군수 물자가 소모되었고, 지역적 불안정은 심화되었으며, 도널드 트럼프 대통령이 약속했던 정치적 성과는 거두지 못했습니다. 바로 지난주에도 군 고위 관계자들은 대규모 작전을 지속할 경우 핵심 군사 역량이 고갈되고 다른 지역에 대응할 미국의 능력이 약화될 위험이 있다고 경고한 바 있습니다.
미국은 건물과 표적을 파괴하고, 항공기·함정·미사일·드론·병력을 지구상 어디에든 배치할 수 있습니다. 하지만 전쟁은 적의 자산을 파괴한다고 해서 자동으로 정치적 항복을 이끌어낼 수 있는 비디오 게임이 아닙니다. 전쟁은 의지와 사회, 문화, 그리고 인내심이 맞붙는 대결입니다.
그리고 첫 폭탄이 투하되기 전에 반드시 제기되었어야 할 헌법적 질문이 있습니다. 과연 누가 대통령에게 이 전쟁을 시작할 권한을 부여했는가 하는 점입니다. 헌법은 그런 권한을 부여하지 않았습니다.
헌법 제1조 제8항은 대통령이 아닌 의회에 선전포고 권한을 부여하고 있습니다. 헌법 제정자들은 국왕이 개인적 판단이나 야망, 혹은 정치적 편의에 따라 국가를 분쟁으로 몰아넣을 수 있었던 영국의 모델을 의도적으로 배격했습니다. 제임스 매디슨은 행정부가 "전쟁에 가장 큰 이해관계를 가진 권력 기관"이라고 경고했으며, 이에 따라 헌법은 전쟁 개시 결정을 대통령의 헌법적 권한 범위 밖으로 설정했습니다.
대통령은 군 통수권자입니다. 대통령은 의회의 합법적인 결정이 내려진 후에 군을 지휘합니다. 대통령은 자신의 직함을 전쟁을 시작할 수 있는 개인적 권한으로 바꿀 수 있는 권한을 가지고 있지 않습니다.
이러한 원칙은 연방 대법원에 의해 거듭 확인되어 왔습니다. '영스타운 시트 앤 튜브(Youngstown Sheet & Tube Co.) 대 소이어(Sawyer)' 사건 등에서 대법원은 단지 국가 안보를 이유로 내세운다고 해서 해리 트루먼 대통령에게 무제한적인 권한이 부여된다는 주장을 일축했습니다. 로버트 잭슨 대법관은 유명한 보충 의견을 통해, 대통령이 헌법적 한계를 넘어 의회의 동의 없이 권한을 확장하려 할 때 발생하는 '황혼 지대(zone of twilight)'에서 행정 권력이 가장 위험해진다고 경고했습니다.
이란 전쟁은 바로 이러한 황혼 지대, 즉 행정부의 야망과 헌법적 제약이 충돌하는 영역에 속해 있습니다.
행정부는 현대의 위협에 대처하기 위해서는 유연성이 필요하다고 주장할지 모릅니다. 그러한 주장은 지난 수십 년간 양당 대통령 모두에 의해 제기되어 왔습니다. 그러나 유연성이 곧 무제한적인 권한을 의미하는 것은 아닙니다. 헌법은 평탄한 시기가 아니라 어려운 시기를 위해 작성되었습니다. 헌법은 대통령이 행동해야 할 설득력 있는 이유가 있다고 믿는 순간에도 그들을 제약하도록 설계되었습니다.
해외에서의 군사적 실패는 국내에서 정치적 딜레마를 초래했습니다. 승리를 약속했던 대통령은 이제 승리가 결코 달성되지 않았다는 현실을 마주해야 합니다.
위험한 것은 바로 그 다음에 벌어질 일입니다.
역사는 해외에서 대중적 망신을 당한 정치 지도자들이 종종 다른 곳에서 힘을 과시하려 한다는 사실을 보여줍니다. 외교 정책의 실패는 국내에서의 과도한 권력 행사로 이어질 수 있습니다. 해외에서 원하는 성과를 거두지 못한 지도자들은 국내에서의 행동을 통해 자신의 권력을 입증하려 할지도 모릅니다.
바로 그 지점에서 전쟁은 국내 문제로 변모합니다.
군사적 한계에 좌절한 대통령은 급진적인 이민 단속, 대법원이 금지한 관세 부과, 법률로 금지된 국내 군 병력 투입, 외국 소유 석유 탈취, 그리고 표현 및 결사의 자유와 충돌하는 행정권 행사를 시도할 수 있습니다.
그러나 헌법은 대통령이 실망감을 이유로 법을 무시하거나 대체하는 것을 허용하지 않습니다.
수정헌법 제5조는 미국인뿐만 아니라 모든 사람의 생명, 자유, 재산이 적법한 절차 없이 박탈되지 않도록 보장합니다. 수정헌법 제6조는 정부가 생명, 자유, 재산을 박탈하려는 모든 사람(미국인 여부와 무관하게)에게 공정한 배심원단 앞에서의 공개 재판을 받을 권리와 기타 헌법적 보호를 보장합니다. 이러한 보호 조치는 피고인이 반드시 무죄이기 때문이 아니라, 제약 없는 정부 권력 행사가 너무나 위험하기 때문에 존재합니다.
증거가 곧 유죄 판결은 아닙니다. 혐의 제기가 곧 유죄를 의미하지도 않습니다. 대통령의 주장이 사법적 판단을 대신할 수는 없습니다.
행정부는 고속정이나 그 밖의 장소에 있는 용의자를 단순히 지목하고 그들을 적으로 규정한 뒤 재판 없이 처벌할 수 없습니다. 그것은 미국 독립혁명 당시 거부되었던 체제입니다.
미국 국내에서의 군사력 사용에도 동일한 원칙이 적용됩니다. 건국 주역들은 상비군이 법 집행에 동원되는 것을 매우 경계했습니다. 그러한 경계심은 군의 민간 법 집행 개입을 금지하는 헌법적 보호 장치와 후속 법률을 탄생시켰습니다.
군은 외국의 위협으로부터 국가를 방어하기 위해 존재합니다. 대통령의 경찰력이 아닙니다.
마찬가지로, 범죄를 정의하고 처벌을 정하는 것은 대통령이 아니라 의회입니다. 대통령은 새로운 적의 범주를 만들어내고 행정 명령으로 그들의 운명을 결정할 수 없습니다. 헌법은 항공모함을 보유한 군주제를 허용하지 않습니다.
모든 세대는 자유를 안보와 맞바꾸려는 유혹에 직면합니다. 모든 세대는 위기가 너무 심각하고, 적이 너무 위험하고, 상황이 너무 긴급하기 때문에 정상적인 규칙을 적용할 수 없다는 말을 듣습니다.
건국자들은 이러한 주장을 잘 알고 있었고, 이를 거부했습니다.
헌법은 정부 관리들이 때때로 자신들의 목표를 위해 비상한 권력을 행사해야 한다고 생각할 것이라는 점을 고려하여 제정되었습니다. 권력 분립, 의회의 전시 권한, 사법 심사, 적법 절차 보호는 효율적인 정부 운영의 장애물이 아닙니다. 오히려 정부가 설립 목적이었던 위협 자체로 변질되는 것을 막기 위한 안전장치입니다.
궁극적인 질문은 대통령이 권력을 행사할 만큼 강력한가가 아닙니다. 질문은 대통령이 자신이 수호하겠다고 맹세한 법을 지킬 만큼 자제력이 있는가입니다.
그것이 바로 전쟁이 본국으로 확산될 때 공화국이 느끼는 두려움입니다. 작가 허먼 멜빌의 말을 빌리자면, 철권통치를 펼칠 때 눈물을 흘리는 대통령을 조심해야 합니다.